L’aménagement du territoire désigne l’ensemble des politiques mises en œuvre pour encadrer ou infléchir les évolutions d’un territoire généralement à l’échelle de l’État en fonction de choix politique et du contexte. L’aménagement est l’une des formes de l’appropriation d’un territoire. La racine latine d’aménagement, manere, évoque la maison, le manse, le manoir. Aménager comme emménager ou déménager fait allusion, originellement, à l’espace domestique et à des actions de la vie quotidienne. L’un des objectifs de l’aménagement du territoire peut-être de corriger les déséquilibres. L’aménagement du territoire est apparu comme un domaine d’action autonome, identifié dans les politiques globales des États développés au cours des années 1930 et il s’est généralisé dans les années 1950. C’est par leurs politiques d’aménagement du territoire que les acteurs publics agissent pour corriger les déséquilibres et orienter les développements spatiaux à partir d’une appréhension d’ensemble et d’un projet global et prospectif.
Les formes prises par l’aménagement du territoire ont une composante idéologique, dans la mesure où celui-ci consiste à réaliser un projet politique : favoriser les territoires les plus compétitifs pour attirer les entreprises et créer de l’emploi, ou maintenir une offre de services publics dans tous les territoires et pour tous les habitants, sont deux orientations différentes, même si elles ne sont pas nécessairement contradictoires. À partir des années 1980, dans la plupart des pays à économie de marché, puis dans les anciens pays socialistes, l’aménagement a progressivement cessé d’être une politique publique de long terme à visée planificatrice destinée à corriger les déséquilibres d’un territoire. C’est l’époque de la dérégulation et de l’inflexion néolibérale des politiques publiques : l’aménagement est segmenté en grands projets, conduits par des partenariat public-privé : la puissance publique identifie un besoin et lance un appel d’offre, et l’opération est réalisée par des acteurs privés, le plus souvent une grande firme transnationale.
La décentralisation comme moteur de transformation territoriale
Longtemps, l’État a été le seul acteur de l’aménagement du territoire. Depuis les lois de décentralisations votées en 1982, les pouvoirs des collectivités territoriales en matière de politique d’aménagement du territoire ont été renforcés. Ces lois marquent un tournant important en renforçant les pouvoirs des collectivités territoriales en matière de politique d’aménagement du territoire et en les incitant à intervenir en faveur du développement économique local. L’aménagement du territoire combine aujourd’hui les actions d’un grand nombre d’acteurs privés comme publics, à l’échelle nationale comme locale, à travers la signature de contrats de projets État/région ou bien encore la mise en place de schémas locaux d’aménagement du territoire.
Les collectivités territoriales sont des personnes morales de droit public distinctes de l’État qui bénéficient à ce titre d’une autonomie juridique et patrimoniale. Il y a trois niveaux de collectivités : les communes, les départements et les régions. Certaines collectivités bénéficient d’un statut particulier tant en métropole, comme la collectivité de Corse, qu’en outre-mer. Les collectivités territoriales s’administrent librement dans les conditions prévues par la loi et possèdent à ce titre des compétences propres. Elles ne peuvent en revanche intervenir dans les domaines relevant exclusivement de l’État, tels qu’édicter des lois et règlements, exercer des attributions juridictionnelles ou gérer la conduite des relations internationales.
Les compétences des collectivités sont régies par plusieurs principes fondamentaux. D’une part, une collectivité ne peut pas exercer une tutelle sur une autre. D’autre part, les compétences des collectivités sont définies par le législateur et non par les collectivités elles-mêmes. Conformément au principe de subsidiarité, « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». Enfin, les communes bénéficient de la clause de compétence générale : elles disposent ainsi d’une capacité d’intervention générale, dès qu’il existe un intérêt local, sans qu’il soit nécessaire que la loi procède à une énumération de ses attributions. À l’inverse, les régions et les départements exercent, quant à eux, des compétences spécialisées organisées en blocs de compétences spécifiques. Le principe de compétences partagées est maintenu dans certains domaines, où la possibilité est donnée à une collectivité d’exercer le rôle de chef-de-file en coordonnant l’action publique sur le territoire concerné. De plus, les collectivités peuvent déroger à titre expérimental, et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.
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Les leviers fonciers et opérationnels de l’aménagement
La maîtrise foncière est un préalable indispensable pour les collectivités locales ainsi que leurs opérateurs, tels que les sociétés d’économie mixte (SEM) ou les sociétés publiques d’aménagement. L’un des objectifs de la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) est de développer l’offre de logements, tout en limitant l’artificialisation des sols. Les politiques foncières sont un levier majeur pour parvenir à cet objectif. Les dix Établissements Publics Fonciers de l’État (EPF) et les deux Établissements Publics Fonciers et d’Aménagement (EPFA) sous tutelle du ministre en charge de l’urbanisme sont des acteurs clés pour parvenir à mobiliser du foncier notamment pour la construction de logements sociaux. Leur action est complétée par celles de 23 EPF locaux dont les périmètres d’intervention sont à l’échelle d’une agglomération, voire d’un département. Aux côtés des EPFA, 14 Établissements publics d’aménagement (EPA) participent à des opérations de création de nouveaux logements ou d’activités économiques.
Logement, action sociale, urbanisme, environnement, aménagement du territoire, développement économique, culture, sport, tourisme, mobilité… dans tous ces domaines, les collectivités disposent chacune de compétences différentes et complémentaires de celles de l’État. Par ailleurs, les collectivités doivent respecter certains principes pour atteindre cet objectif tel que celui de la liberté du commerce et de l’industrie ou encore l’égalité devant la loi. Cette compétence revient essentiellement à la région qui coordonne sur son territoire les actions des collectivités territoriales et de leurs groupements en faveur du développement économique. La politique d’aménagement du territoire nécessite donc le consensus entre les différents acteurs nationaux et locaux à travers la signature de contrats de projets État/région ou bien encore la mise en place de schémas locaux d’aménagement du territoire.
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