L'aménagement du territoire, concept fondamental pour la cohérence et le développement équilibré des espaces géographiques, constitue un domaine d'action publique où l'État, historiquement acteur unique, partage désormais ses prérogatives avec une multitude d'acteurs, notamment les collectivités territoriales. Ce partage des responsabilités est le fruit d'un long processus législatif et constitutionnel, amorcé par les lois de décentralisation et renforcé par des réformes successives, qui ont transformé en profondeur l'organisation administrative et la gouvernance locale. En France, l'organisation de la République est décentralisée, une disposition fondamentale consacrée dès l'article 1er de la Constitution, qui garantit aux collectivités territoriales une autonomie constitutionnelle ancrée dans la notion de libre administration, définie à l'article 72 de la Constitution.
La Décentralisation et l'Émergence d'une Démocratie Locale Renforcée
La décentralisation a marqué un tournant majeur dans la répartition des compétences en matière d'aménagement du territoire. Les lois de décentralisation votées par le Parlement en 1982 ont non seulement renforcé les pouvoirs des collectivités territoriales dans ce domaine, mais les ont également incitées à intervenir activement en faveur du développement économique local. Ce processus de transfert des compétences administratives de l'État vers les collectivités territoriales s'est opéré progressivement, structuré par un cadre législatif rigoureux. C'est ainsi que les collectivités territoriales, qu'il s'agisse des communes, des départements, des régions ou des intercommunalités, disposent de pouvoirs transférés qui s'ajoutent à des pouvoirs propres, lesquels sont exercés sous le contrôle de légalité de l'État et du Juge administratif, assurant ainsi la conformité de leurs actions avec la loi.
Des textes législatifs clés ont jalonné cette évolution. Les lois des 7 janvier et du 22 juillet 1983, par exemple, ont organisé le transfert de compétences initial, tandis que la Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) a renforcé la technique de chef de file. Cette technique vise à confier à une collectivité un rôle de coordination de l'action publique sur le territoire, une approche essentielle pour harmoniser les initiatives et optimiser l'efficacité des politiques publiques. Les différentes réformes annoncées sur le regroupement des collectivités, telles que celles concernant les régions et les intercommunalités, continuent de rendre pertinent un rappel des compétences territoriales.
Pour assurer l'exercice de leurs nouvelles compétences, les collectivités territoriales se sont dotées de ressources humaines considérables. Les lois du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et du 26 janvier 1984 fixant les dispositions statutaires aux agents territoriaux ont permis à la fonction publique territoriale de prendre son essor. Au 31 décembre 2012, pas moins de 48 000 employeurs (villes, départements, régions, intercommunalités et établissements publics locaux) employaient 1,9 million d'agents dans la fonction publique territoriale. Ce vivier d'experts dans divers domaines d'activité constitue un moyen d'action important et indispensable dans l'exercice des compétences territoriales. Les institutions locales françaises sont donc des personnes morales de droit public jouissant d'une autonomie juridique et patrimoniale, sans pour autant disposer de compétences étatiques ; elles ne peuvent, par exemple, édicter des lois. Il s'agit de compétences dites « administratives ». La gestion de ces compétences est assurée par des conseils délibérants, élus au suffrage universel, ou par des organes exécutifs par délégation, avec un champ d'action et de compétences territoriales strictement défini par la Loi. C'est ainsi que s'organise la démocratie locale, avec des rôles et des fonctions très diversifiées assurées par les conseils élus qui peuvent décider sur toute affaire d'intérêt local suivant le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) et qui doivent assurer un certain nombre de compétences qui leur ont été transférées par l'État.
L'Aménagement du Territoire : Une Évolution Historique et Conceptuelle
L'aménagement du territoire, qui désigne l'ensemble des politiques mises en œuvre pour encadrer ou infléchir les évolutions d'un territoire, généralement à l'échelle de l'État, en fonction de choix politiques et du contexte, a connu une évolution significative. Historiquement, l'État a longtemps été le seul acteur de l'aménagement du territoire. Le terme lui-même trouve ses racines dans le latin "manere", évoquant la maison, le manse, le manoir, et faisant allusion, originellement, à l'espace domestique et à des actions de la vie quotidienne, comme emménager ou déménager. L'aménagement est l'une des formes de l'appropriation d'un territoire.
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L'aménagement du territoire est apparu comme un domaine d'action autonome, identifié dans les politiques globales des États développés au cours des années 1930, et il s'est généralisé dans les années 1950. Un de ses objectifs fondamentaux est de corriger les déséquilibres spatiaux. C'est par leurs politiques d'aménagement du territoire que les acteurs publics agissent pour corriger ces déséquilibres et orienter les développements spatiaux à partir d'une appréhension d'ensemble et d'un projet global et prospectif. Les formes prises par l'aménagement du territoire ont une composante idéologique, dans la mesure où celui-ci consiste à réaliser un projet politique. Favoriser les territoires les plus compétitifs pour attirer les entreprises et créer de l'emploi, ou maintenir une offre de services publics dans tous les territoires et pour tous les habitants, sont deux orientations différentes, même si elles ne sont pas nécessairement contradictoires.
À partir des années 1980, dans la plupart des pays à économie de marché, puis dans les anciens pays socialistes, l'aménagement a progressivement cessé d'être une politique publique de long terme à visée planificatrice destinée à corriger les déséquilibres d'un territoire. Cette période correspond à l'époque de la dérégulation et de l'inflexion néolibérale des politiques publiques. L'aménagement est alors segmenté en grands projets, souvent conduits par des partenariats public-privé (PPP) : la puissance publique identifie un besoin et lance un appel d'offres, et l'opération est réalisée par des acteurs privés, le plus souvent une grande firme transnationale, qu'il s'agisse de grands cabinets d'architecture ou d'urbanisme, de multinationales du BTP, ou de géants miniers. Aujourd'hui, l'aménagement du territoire combine les actions d'un grand nombre d'acteurs privés comme publics, à l'échelle nationale comme locale, à travers la signature de contrats de projets État/région ou bien encore la mise en place de schémas locaux d'aménagement du territoire.
La Répartition des Compétences Territoriales : Un Équilibre Complexe
Suivant le principe d'interdiction de tutelle entre les collectivités, il est possible d'établir une liste de compétences par blocs et par type de collectivités. Bien que ces compétences puissent s'entrecroiser et se compléter, ce qui fait d'ailleurs l'objet de débats récurrents dans la sphère publique, chaque collectivité est dotée d'un ensemble de compétences dont la clause générale de compétence, qui leur permet d'intervenir de façon générale sur les affaires de leur collectivité et de leur champ territorial. Leurs compétences peuvent également être partagées avec des établissements publics par le biais de délégations, comme c'est le cas pour les intercommunalités (communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles) vis-à-vis des communes.
Le Rôle Stratégique de la Région
La Région est un acteur majeur de l'aménagement du territoire, jouant un rôle de coordination essentiel. Elle coordonne sur son territoire les actions des collectivités territoriales et de leurs groupements en faveur du développement économique, une compétence qui lui revient essentiellement. Cette politique d’aménagement du territoire nécessite un consensus entre les différents acteurs nationaux et locaux, souvent formalisé à travers la signature de Contrats de Projet État/Région (CPER) ou la mise en place de schémas locaux d’aménagement du territoire.
Ses compétences en matière d'Aménagement du Territoire, Infrastructures et Transports sont particulièrement étendues. La Région est responsable de l'élaboration du Contrat de projet État/Région (CPER), qui inclut la gestion des fonds européens, et du Schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT), lequel intègre les principes du développement durable. Elle participe également à la définition du Schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT). Sur le plan des transports, elle gère les transports routiers non urbains des personnes ainsi que les transports ferroviaires régionaux, notamment les trains express régionaux (TER), à l'exception de ceux d'Île-de-France. Elle assure la gestion des réseaux de communication sur son territoire.
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En ce qui concerne les Grands Équipements, la Région est impliquée dans le développement des ports maritimes et des aérodromes, des infrastructures essentielles pour l'économie régionale. Dans le domaine de l'Environnement, elle contribue au Plan régional de la qualité de l'air, au classement des réserves naturelles régionales et participe à l'élaboration du Schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). Pour le Logement et l'Habitat, la Région joue un rôle de financement, complétant les actions des autres niveaux de collectivités. Enfin, sur le plan de la Vie Économique, elle est un acteur clé grâce à ses aides directes et indirectes au développement économique, qui peuvent prendre la forme de prestations de service, de subventions, de bonifications d'intérêts ou de prêts. Elle élabore également le Schéma régional et de développement économique (SRDE).
Outre ces compétences directement liées à l'aménagement, la Région assume d'importantes responsabilités en matière de Formation-Enseignement, avec la définition du Plan régional de formation professionnelle et d'apprentissage des jeunes et des adultes, le Programme annuel d'apprentissage et de formation professionnelle et continue (PRDF), l'insertion des jeunes en difficulté, et les formations en alternance. Elle est en charge de la construction et de l'entretien des lycées d'enseignement général et des établissements d'enseignement agricole, ainsi que de la gestion des personnels ouvriers, techniques et de service de ces lycées. Dans le domaine de la Culture, Vie Sociale, Jeunesse, Sports et Loisirs, elle participe à la protection du patrimoine, à la création de bibliothèques régionales, à l'aide à la gestion des musées, au subventionnement des activités sportives et au développement du tourisme.
Les Compétences du Département : Acteur de la Solidarité Territoriale
Le Département se positionne comme un acteur essentiel de la solidarité et de l'équilibre territorial, avec des compétences spécifiques qui complètent celles des autres niveaux de collectivités. En matière d'Aménagement du Territoire, Infrastructures et Transports, le Département est responsable de l'équipement rural, du remembrement et de l'aménagement foncier, des actions cruciales pour la valorisation des territoires ruraux. Il gère l'eau et la voirie rurale, ainsi que les ports maritimes de pêche et de commerce. Les transports routiers non urbains des personnes sont aussi sous sa responsabilité, tout comme la voirie départementale, qui constitue l'épine dorsale des réseaux de communication locaux.
Pour les Grands Équipements, le Département assure le développement et la gestion d'aérodromes. Dans le domaine de l'Environnement, il établit le Plan départemental de gestion des déchets et participe au Schéma départemental d'aménagement et de gestion de l'Eau (SDAGE). Concernant le Logement et l'Habitat, le Département finance le logement et l'habitat, gère le fonds social du logement (FSL) et participe à l'élaboration des plans et offices de l'habitat. Sur le plan de la Vie Économique, il apporte des aides indirectes au développement économique. En matière de Sécurité, il est impliqué dans la circulation départementale, la prévention de la délinquance et finance les services d'incendies et de secours (SDIS).
Les compétences du Département sont également très marquées par l'Action Sociale et Médico-Sociale. Il assure la protection maternelle et infantile (PMI), gère l'adoption, soutient les familles en difficulté financière, met en œuvre les politiques d'hébergement et d'insertion sociale des personnes handicapées, et verse la prestation de compensation du handicap. La création et la gestion de maisons départementales des personnes handicapées et de maisons de retraite relèvent également de sa compétence, de même que la politique de maintien des personnes âgées à domicile, à travers l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Il gère aussi les prestations légales d'aide sociale, telles que le revenu de solidarité active (RSA).
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En Formation-Enseignement, le Département est en charge de la construction et de l'entretien des collèges, ainsi que de la gestion des agents techniques, ouvriers et de services (TOS) de ces établissements. Enfin, dans le domaine de la Culture, Vie Sociale, Jeunesse, Sports et Loisirs, il crée et gère les bibliothèques départementales, aide à la gestion des musées, subventionne des activités sportives, contribue au développement du tourisme et conserve les archives départementales, en plus de la protection du patrimoine.
Communes et Intercommunalités : Le Cœur de l'Action Locale
Les Communes et les Intercommunalités (communautés de communes, d'agglomération, urbaines et métropoles) sont les échelons les plus proches des citoyens et exercent des missions de proximité, de développement local et d'aménagement du territoire, en complémentarité avec l'État et les autres collectivités. Leurs compétences en matière d'Aménagement du Territoire, Infrastructures et Transports sont déterminantes pour le quotidien des habitants. Elles sont responsables de l'équipement rural, du remembrement et de l'aménagement foncier, de la gestion de l'eau et de la voirie rurale, ainsi que des ports maritimes de pêche et de commerce. Elles organisent les transports urbains et scolaires et entretiennent la voirie communale. Un rôle crucial qu'elles endossent est l'élaboration des documents réglementaires d'urbanisme, tels que les Plans Locaux d'Urbanisme (PLU) et les Zones d'Aménagements Concertées (ZAC), ainsi que le traitement des permis de construire et des autorisations de travaux.
En matière d'Environnement, elles assurent la collecte et le traitement des déchets ménagers, la distribution de l'eau potable, la gestion des eaux usées et pluviales, et la distribution de l'énergie. Pour les Grands Équipements, elles participent au développement et à la gestion des ports de plaisance. Concernant le Logement et l'Habitat, elles financent le logement et l'habitat et mettent en œuvre le Plan Local de l'Habitat (PLH). Sur le plan de la Vie Économique, elles apportent des aides indirectes au développement économique, tandis qu'en matière de Sécurité, elles gèrent la circulation et le stationnement, contribuent à la prévention de la délinquance et disposent de leur police municipale.
Les compétences des Communes et Intercommunalités s'étendent également à l'Action Sociale, avec l'action sociale facultative gérée par les Centres Communaux d'Action Sociale (CCAS), la gestion des crèches et haltes-garderies, et des foyers de personnes âgées (Résidence de personnes âgées - RPA). En Formation-Enseignement, elles sont responsables de la construction et de l'entretien des écoles maternelles et primaires, ainsi que de la gestion des agents techniques, ouvriers et de services de ces écoles. Dans le domaine de la Culture, Vie Sociale, Jeunesse, Sports et Loisirs, elles créent et gèrent les bibliothèques communales, les musées, subventionnent des activités sportives, réalisent des aménagements touristiques, gèrent les écoles de musique, les salles de spectacles, organisent des manifestations culturelles, et s'occupent des équipements sportifs et de loisirs, ainsi que des centres de loisirs. Enfin, elles exercent des Compétences Régaliennes au nom de l'État, telles que l'état-civil et l'organisation des élections. Cette liste de compétences n'est pas exhaustive, car la clause générale de compétences autorise des initiatives locales, comme par exemple la reprise d'un commerce local dans une commune ou l'aide à l'implantation d'un cabinet médical.