L'organisation des relations entre l'État et les religions en France est fondée sur un principe clair : la religion relève de la sphère privée, et l'État affirme son indépendance et sa neutralité à l'égard des institutions religieuses. Cependant, la liberté religieuse ne se limite pas à la liberté de croire ou de ne pas croire ; elle implique une certaine extériorisation, que ce soit par l'exercice du culte ou par l'expression individuelle ou collective d'une croyance religieuse. Il est donc essentiel de garantir un équilibre entre l'intérêt général et l'ordre public, d'une part, et la liberté de religion et son expression, d'autre part. Le juge administratif joue un rôle central dans la construction et le maintien de cet équilibre, qui peut être considéré comme la traduction juridique de la laïcité.
Les fondements juridiques : liberté de religion et neutralité de la puissance publique
La reconnaissance de la liberté de religion
La liberté de religion est avant tout une liberté individuelle : la liberté de croire ou de ne pas croire. Les textes nationaux et internationaux qui garantissent la liberté de religion la considèrent comme un élément de la liberté de pensée ou de conscience de chaque individu.
L'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 stipule : « Nul ne peut être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi. » Le Conseil constitutionnel a également érigé la liberté de conscience en principe fondamental reconnu par les lois de la République, principe qu'il rattache désormais à l'article 10. Le Conseil d'État évoque, pour sa part, « un principe constitutionnel de liberté d'expression religieuse ». Dans le cadre du référé « liberté », le Conseil d'État a qualifié la liberté de culte de liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.
Les engagements internationaux de la France ont renforcé la protection de la liberté de religion, entendue comme la liberté de l'individu de se déterminer face à la question religieuse. La Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme (CEDH) garantit ainsi la liberté de religion dans plusieurs de ses articles. L'article 9 § 1 stipule que « toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique le droit de changer de religion ou de conviction, ainsi que le droit de manifester sa religion ou sa conviction, individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites. » L'article 14 interdit les discriminations, notamment celles fondées sur la religion, tandis que l'article 2 du premier protocole additionnel à la CEDH prévoit le droit pour les parents d'assurer l'éducation et l'enseignement de leurs enfants conformément à leurs convictions religieuses.
La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (Cour EDH) considère la liberté consacrée à l'article 9 comme un élément essentiel pour le fonctionnement des sociétés démocratiques. La Cour juge ainsi traditionnellement : « Telle que la protège l'article 9, la liberté de pensée, de conscience et de religion représente l'une des assises d'une "société démocratique" au sens de la Convention. Elle figure, dans sa dimension religieuse, parmi les éléments les plus essentiels de l'identité des croyants et de leur conception de la vie, mais elle est aussi un bien précieux pour les athées, les agnostiques, les sceptiques ou les indifférents. Il y va du pluralisme - chèrement conquis au cours des siècles - consubstantiel à pareille société ».
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La neutralité de l'État
Jusqu'en 1905, les rapports entre les Églises et l'État étaient organisés en France par le Concordat conclu entre Napoléon Ier et Pie VII en 1801. Ce régime reposait sur la reconnaissance des cultes : outre la religion catholique, qualifiée de « religion de la majorité des Français », étaient aussi reconnus les cultes réformé, calviniste et israélite. Ces quatre cultes reconnus étaient érigés en services publics.
La loi du 9 décembre 1905, qui met fin à ce régime, fonde la neutralité de l'État en matière religieuse. Son article 2 dispose : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte (…). » La loi de 1905 ne consacre pas uniquement l'indifférence de l'État à l'égard du phénomène religieux, elle lui impose aussi de garantir l'effectivité de la liberté de culte. L'article 1er de cette loi dispose ainsi : « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci‐après dans l'intérêt de l'ordre public. »
L'exigence de neutralité de l'État est consacrée à l'article 1er de la Constitution de 1958 qui affirme : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens, sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances ». Le Conseil d'État a qualifié la laïcité de principe fondamental reconnu par les lois de la République puis de principe constitutionnel.
La neutralité de l'État se manifeste également par l'interdiction d'élever ou d'apposer des signes ou emblèmes religieux sur les monuments publics ou les emplacements publics (article 28 de la loi de 1905). Le Conseil d'État a précisé le champ d'application de cette interdiction en distinguant, d'une part, les signes ou emblèmes selon qu'ils revêtent une dimension cultuelle ou culturelle et, d'autre part, selon leur localisation. Il juge que l'installation de crèches de Noël par des personnes publiques dans des emplacements publics peut être admise uniquement lorsqu'elle présente un caractère culturel, artistique ou festif, sans exprimer la reconnaissance d'un culte ou marquer une préférence religieuse. Le lieu de l'installation est également déterminant, l'appréciation étant particulièrement restrictive lorsque l'installation est réalisée dans un bâtiment public, siège d'une collectivité publique ou d'un service public.
Le régime concordataire reste toutefois en vigueur dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle. Les prêtres, pasteurs et rabbins qui y officient sont ainsi rémunérés sur les deniers publics. Le Conseil constitutionnel a jugé que le maintien du Concordat dans ces territoires ne méconnaît pas l'exigence constitutionnelle de laïcité.
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Les États européens retiennent des schémas très variés d'organisation des relations entre puissance publique et cultes. Certains États comme la Belgique ou l'Allemagne ont mis en place un système de financement public des religions reconnues. D'autres confèrent un statut particulier à certaines religions. C'est le cas notamment de l'Italie avec les accords de Latran de 1929 modifiés par les accords de Villa Madame de 1984 conclus avec le Saint-Siège. Enfin, certaines religions ont le statut d'Église d'État comme par exemple l'Église anglicane en Angleterre ainsi que dans les dépendances de la Couronne britannique (Jersey, Guernesey et l'Île de Man).
Le rôle du juge administratif : entre neutralité de la puissance publique et préservation des droits
Le principe de laïcité de l'État, qui intéresse les relations entre les collectivités publiques et les particuliers, et le principe de neutralité des services publics, corollaire du principe d'égalité qui régit le fonctionnement des services publics, sont la source d'une exigence particulière de neutralité religieuse de ces services. Cette exigence se traduit notamment par l'interdiction des subventions publiques pour l'exercice des cultes et l'encadrement de la liberté de religion des agents publics.
L'interdiction de principe d'un financement public des cultes et ses aménagements
L'article 2 de la loi du 9 décembre 1905 dispose : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte (…) ». Une collectivité publique ne peut ainsi légalement apporter son soutien financier à une association cultuelle quand bien même cette dernière aurait également des activités sociales et culturelles.
Ce principe n'exclut pas dans certaines hypothèses la possibilité ou même l'obligation, pour la puissance publique, d'organiser activement l'exercice de la liberté religieuse, voire d'apporter des financements à des activités en rapport avec l'exercice du culte.
L'obligation d'assurer le libre exercice du culte de certains publics
Le deuxième alinéa de l'article 2 de la loi de 1905 prévoit que : « Pourront toutefois être inscrites auxdits budgets les dépenses relatives à des services d'aumônerie et destinées à assurer le libre exercice des cultes dans les établissements publics tels que lycées, collèges, écoles, hospices, asiles et prisons ».
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En d'autres termes, la puissance publique a l'obligation d'assurer le libre exercice du culte des personnes qui, comme dans les hôpitaux ou les prisons, ne peuvent l'exercer librement par elles-mêmes. Si les aumôniers des établissements pénitentiaires sont simplement agréés, les aumôniers militaires, qui ont le statut de « militaires servant en vertu d'un contrat », sont des agents publics de même que ceux des établissements publics hospitaliers qui sont recrutés comme contractuels. Le Conseil d'État a précisé qu'il appartient au pouvoir règlementaire de déterminer les conditions de recrutement des ministres du culte attachés aux armées et que, parmi ces conditions, peut être instituée une condition de diplôme.
Faute de prendre les mesures permettant de garantir la liberté d'exercice du culte de ces publics se trouvant dans une situation particulière, la personne publique engage sa responsabilité. Le Conseil d'État a ainsi considéré que l'État avait commis une faute de nature à engager sa responsabilité pour ne pas avoir agréé des ministres du culte en nombre suffisant pour permettre à toute personne détenue la pratique du culte qu'elle revendique. Saisi, dans le cadre d'une procédure de référé-liberté, de la décision de fermeture d'une salle utilisée pour la prière dans le bâtiment d'une résidence universitaire, le Conseil d'État a, en revanche, refusé de faire droit aux conclusions des requérants dès lors, d'une part, que la fermeture était justifiée par des considérations liées à la sécurité et, d'autre part, que l'administration était disposée à examiner les conditions de la mise à disposition de nouveaux locaux.
Plus généralement, le Conseil d'État juge que ces publics captifs ne peuvent pas, en principe, être totalement privés du droit de pratiquer leur religion. Il a ainsi précisé que les personnes placées en cellule disciplinaire conservent, d'une part, le droit de s'entretenir avec un aumônier en dehors de la présence d'un surveillant et, d'autre part, le bénéfice de l'autorisation prévue par l'article R. 352-9 du code pénitentiaire de recevoir ou conserver en leur possession les objets de pratique religieuse et les livres nécessaires à leur vie spirituelle quand bien même les dispositions de l'article R. 235-8 du code pénitentiaire prévoit que le placement en cellule disciplinaire emporte la suspension de l'accès aux activités.
Le libre exercice du culte comprend également l'accès aux menus confessionnels. Toutefois, en la matière, le Conseil d'État juge que l'administration pénitentiaire n'est pas obligée de garantir une alimentation conforme aux convictions religieuses des détenus en toutes circonstances. Cependant, elle doit, dans la mesure du possible, a…
La jurisprudence de la CEDH et le port du voile : Un regard spécifique
La Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH) a été saisie à plusieurs reprises de questions relatives au port du voile, notamment dans le contexte professionnel et scolaire.
L'affaire du port du voile intégral en Belgique
La Cour a repris sa jurisprudence pour rejeter deux plaintes introduites par deux Belges musulmanes et une Marocaine installée en Belgique contre la législation adoptée en Belgique le 1er juin 2011 pour interdire le port en public d'une tenue cachant totalement ou partiellement le visage. La loi belge prévoit une sanction pénale pouvant aller d'une amende jusqu'à une peine d'emprisonnement en cas de récidive. La Cour ne dit pas que le port du voile intégral doit être interdit dans tous les pays du Conseil de l'Europe.
L'affaire de l'assistante sociale et le principe de laïcité
Dans un arrêt du 26 novembre 2015, la Cour européenne des droits de l'Homme a débouté une assistante sociale, précisant notamment que « la liberté de conscience peut en effet porter atteinte à l'égalité de traitement des malades ». La Cour fait référence à l'avis du Conseil d'État du 3 mai 2000 qui énonce clairement que la liberté de conscience des agents doit se concilier, exclusivement d'un point de vue de son expression, avec l'obligation de neutralité. La Cour réitère qu'une telle limitation trouve sa source dans le principe de laïcité de l'État, qui, selon le Conseil d'État, « intéresse les relations entre les collectivités publiques et les particuliers » et de celui de neutralité des services publics, corollaire du principe d'égalité qui régit le fonctionnement de ces services et vise au respect de toutes convictions. En outre, la Cour précise que « l'administration a utilement souligné à ce titre que l'exigence de neutralité requise était impérative compte tenu des contacts qu'elle avait avec les patients ».
L'affaire Mikyas et autres c. Belgique (2024) : Port de signes convictionnels dans l’enseignement
Le 16 mai 2024, la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) a confirmé sa jurisprudence constante en matière de port de signes religieux visibles dans les établissements scolaires ou universitaires. Elle a rejeté la requête de trois jeunes Belges de confession musulmane qui voulaient faire annuler le règlement scolaire de l’enseignement officiel de la Communauté flamande de Belgique, en ce qu’il interdisait le port de signes convictionnels visibles. Seule la requête concernant l’article 9 de la Convention a été retenue, faute d’avoir épuisé les voies de recours interne pour les autres griefs.
Dans les affaires de port de signes religieux ostensibles, l’article 9 sur la « liberté de pensée, de conscience et de religion » est systématiquement actionné. La CEDH considère qu’il n’y a pas lieu d’attendre que des troubles éclatent pour restreindre le port de signes religieux ostensibles. Les conséquences aversives prévisibles suffisent pour autoriser des règles générales fixées préventivement : « La Cour estime que la conception de la neutralité de l’enseignement communautaire, entendue comme interdisant, de manière générale, le port de signes convictionnels visibles par les élèves, ne heurte pas en soi l’article 9 de la Convention et les valeurs qui le sous-tendent ».
La Cour a souligné à plusieurs reprises que le pluralisme et la démocratie doivent se fonder sur le dialogue et un esprit de compromis, qui impliquent nécessairement de la part des individus des concessions diverses qui se justifient aux fins de la sauvegarde et de la promotion des idéaux et valeurs d’une société démocratique.
La directive européenne 2000/78/CE et la jurisprudence de la CJUE
La directive de l’Union Européenne 2000/78/CE tend à imposer un cadre général de lutte contre les discriminations au travail, fondées notamment sur la religion ou sur les convictions. La CJUE a déjà été amenée à traiter de la question sensible du port du voile islamique en entreprise. Elle avait ainsi estimé dans ses arrêts de 2017 « G4S Secure Solutions » et « Bougnaoui et ADDH » que l’interdiction par un règlement intérieur du port de signe religieux au travail ne constituait pas, en soi, une discrimination directe.
Dans l'affaire opposant L.F., citoyenne belge portant le voile islamique, à S.C.R.L., société privée, la CJUE a précisé que les termes « religion ou convictions » doivent s’analyser comme les deux facettes « d’un même et unique motif de discrimination », recouvrant tant les convictions religieuses que philosophiques ou spirituelles. Elle a également estimé qu'une disposition d'un règlement intérieur interdisant aux travailleurs de manifester de quelque manière que ce soit leurs convictions religieuses ne saurait constituer une discrimination directe, dès lors que cette disposition est appliquée « de manière générale et indifférenciée », c'est-à-dire qu'elle ne doit pas viser de religion en particulier. Néanmoins, une telle disposition serait susceptible de constituer une discrimination indirecte s’il est établi « que l’obligation en apparence neutre qu’elle contient aboutit, en fait, à un désavantage particulier pour les personnes adhérant à une religion ou à des convictions données ».
La CJUE a admis un nouveau motif pouvant justifier une clause de neutralité : la volonté de prévenir les conflits sociaux au sein de l’entreprise. Cela signifie que, dorénavant, une telle clause peut valablement viser l’ensemble des travailleurs.
Il convient de rappeler que dans le cadre du renvoi préjudiciel, la Cour ne tranche pas le litige qui lui est soumis, mais fournit une décision de principe devant servir de référence aux États-membres. Aux vues des indications apportées, le Tribunal bruxellois devra opérer un contrôle de proportionnalité entre le but visé par l’interdiction et les moyens employés par l’entreprise pour l’atteindre. Il devra trancher plusieurs questions : L.F. a-t-elle subi une discrimination (directe ou indirecte) ? Dans le cas d’une discrimination indirecte, celle-ci était-elle justifiée par un objectif légitime de neutralité ?