La question du burkini dans les piscines françaises suscite de vifs débats et une réglementation complexe. Entre considérations d'hygiène, de laïcité et de liberté individuelle, les municipalités, les tribunaux et les citoyens se positionnent sur cette question sensible.
Le cadre juridique et réglementaire
Le respect des règles d’hygiène justifie généralement l’interdiction de la baignade habillée dans le règlement intérieur des piscines publiques françaises, tel que le rappellent à la fois le Code du sport (L322-2) et le Code de la santé publique (L1332-1). En effet, les établissements où sont pratiquées une ou des activités physiques ou sportives doivent présenter pour chaque type d'activité et d'établissement des garanties d'hygiène et de sécurité définies par voie réglementaire.
Toutefois, en jurisprudence, le Conseil d’État a toujours refusé à ce jour de valider des arrêtés municipaux « anti-burkini » au nom de la liberté d’aller et venir, la liberté de conscience et la liberté personnelle (CE, 26 août 2016, n°402742). Il s’agissait toutefois d’arrêtés municipaux « anti-burkini » à la plage, et non à la piscine, ce qui est très différent. En dernier lieu, le 17 juillet 2023, le Conseil d'État a suspendu en référé la décision du maire de Mandelieu-la-Napoule (Alpes-Maritimes) d’interdire l’accès aux plages aux personnes portant une tenue manifestant de manière ostensible une appartenance religieuse, telle que le burkini.
Le régime juridique applicable en matière de laïcité dépend de la personne concernée. Si les fonctionnaires sont astreints à une stricte obligation de neutralité leur interdisant de manifester leurs convictions religieuses dans le cadre du service, il n’en va pas de même des usagers du service public. Les usagers ont en effet, a priori, tout à fait le droit d’exprimer et de manifester leurs convictions religieuses. Une femme portant le foulard peut ainsi tout à fait se présenter au guichet d’une mairie, à condition qu’il ne dissimule pas l’intégralité de son visage (loi du 11 octobre 2010). Ce n’est que de manière exceptionnelle que la loi interdit à l’usager du service public de manifester ses convictions religieuses : c’est le cas par exemple dans les écoles, les collèges et les lycées publics sur le fondement de la loi du 15 mars 2004.
Grenoble et le burkini : une autorisation controversée
La ville de Grenoble a autorisé le burkini dans ses piscines municipales, suscitant une vive polémique et des réactions politiques fortes. Le Président de la Région Auvergne-Rhône-Alpes Laurent Wauquiez a décidé de couper toutes les subventions régionales allouées à la Ville de Grenoble en raison de cette autorisation.
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Comme tout acte administratif, une décision venant retirer un subventionnement doit être motivée en fait et en droit. Il est évident qu’un Président de Région ne pourrait pas couper « toutes » les subventions à une commune au seul motif qu’elle autoriserait le burkini dans ses piscines municipales. Une telle décision serait trop générale et trop absolue, il n’y aurait ainsi pas lieu de couper toutes les subventions allouées à l’eau, aux cantines, aux écoles… pour un litige limité au niveau des piscines municipales. En revanche, un retrait des subventions allouées à la commune au titre des piscines serait plus envisageable. Si le Président de Région considère que la décision de la commune viole les règles élémentaires de salubrité publique, alors il pourrait justifier en droit un arrêt des subventions pour ces établissements. Un retrait de subvention pour le motif de la laïcité serait plus difficile à soutenir. Il n’en demeure pas moins qu’un subventionnement n’est jamais inconditionné, et que le bénéficiaire doit toujours respecter les conditions posées par l’autorité qui le subventionne.
Le Préfet de l’Isère, en concertation avec le Ministère de l’Intérieur, a annoncé vouloir exercer un "déféré-laïcité" contre la décision de la Ville de Grenoble d'autoriser le burkini dans ses piscines.
Les actes des collectivités territoriales portant atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics peuvent faire l'objet d'un déféré préfectoral pour en demander l'annulation. Au regard de la procédure au fond qui peut toutefois durer plusieurs mois, voire plus d'un an, le déféré est souvent assorti d’une demande de suspension de l'exécution de l'acte en question.
Dans cette perspective, l'article 5 de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République a renforcé l'efficacité du contrôle du juge sur ces actes. Cet article a ainsi pour objet de garantir que les actes portant gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics puissent se voir appliquer le même régime de déféré suspension que les actes de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle (Instruction du Gouvernement du 31 décembre 2021 relative au contrôle de légalité des actes portant gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics).
Les nouvelles dispositions introduites au cinquième alinéa de l'article L. - La demande de suspension doit nécessairement être associée à une requête au fond et déposée dans les délais de droit commun ;- Il faut démontrer que l'acte contesté est de nature à porter gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics. L'appréciation de la gravité de l'atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics peut être délicate, c'est pourquoi elle relève in fine du juge.
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Rennes : une approche pragmatique
Avant Grenoble, Rennes a autorisé le burkini dans ses piscines municipales… Pas tout à fait. Elle a autorisé des tenues de bain dès lors qu’elles sont conçues exclusivement pour la baignade. Il y a quatre ans, des nageurs s’étaient étonnés de voir une femme nager avec un burkini dans une piscine rennaise. Et pour cause, il n’était nullement question de burkini dans le vote de ce règlement de onze pages, annexes comprises. Le règlement intérieur n’était pas particulièrement clair. On y a donc intégré une recommandation de l’agence nationale de sécurité sanitaire qui explicite que la tenue portée doit être conçue pour la baignade et exclusivement à l’usage de la baignade. Mais on n’a rien modifié, il n’y a aucune autorisation, aucune interdiction de quoi que ce soit.
L’affaire des baigneuses en burkini avait pourtant provoqué des débats houleux en conseil municipal, en septembre 2018, l’opposition de droite s’indignant d’une atteinte à la laïcité. Faux débat, avait rétorqué (comme Éric Piolle aujourd’hui), la maire socialiste de Rennes : « les seules règles qui prévalent sont l’hygiène et la sécurité. A partir du moment où Rennes autorise les shorts de bain et les combinaisons de plongée, impossible de justifier une restriction du burkini, dès lors qu’il n’a pas été porté dans la rue avant d’entrer dans le bassin. Et de rappeler qu’« il ne peut être question de laïcité quand on parle des piscines. La loi de 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État ne prévoit pas de police du vêtement. La laïcité impose la neutralité la plus stricte aux services publics et à ses agents, jamais aux usagers. C’est l’État qui est laïque, pas le citoyen.
Pour la maire de Rennes, « ceux qui ont intérêt à hystériser et instrumentaliser ce débat sont totalement ignorants de la tradition juridique autant que la lettre du droit français. Aux élus qui réclament l’interdiction du burkini, la maire de Rennes rappelle aussi que « tous les arrêtés municipaux pris à l’encontre de ces tenus de bain, au titre qu’ils représentent une menace de trouble à l’ordre public, ont été systématiquement annulés ». Elle cite le défenseur des droits dans une décision de décembre 2018 : « L’interdiction [du burkini] est constitutive d’une discrimination à l’égard du genre et de la religion et d’une violation de la convention européenne des droits de l’homme. À ceux qui voudraient voir Rennes « comme une ville à feu et à sang, avec des habitants divisés » sur la question du burkini depuis l’adoption du nouveau règlement, Nathalie Appéré assure que le climat dans les piscines rennaises (900 000 baigneurs annuels) est serein. Cela ne pose aucune difficulté. On a dû recevoir un courrier en mairie. Nathalie Appéré met en garde contre ces faux débats : « Les communautarismes naissent de cette instrumentalisation. L’Islam politique lui-même se nourrit de ces polémiques. Qu’est-ce qui va faire difficulté sinon que, au nom de sa religion, tel ou tel va être exclu ? À Rennes, on a toujours fait le choix d’un débat apaisé et de ne pas ramener à des questions identitaires ou de laïcité des choses qui n’en relèvent pas, comme un règlement de piscine. », s’interrogeait Aurélien Rissel, enseignant-chercheur en droit privé à la faculté de droit de l’université Rennes 1, en 2018.
Le Bourget : une affaire de favoritisme et de non-respect du règlement
Une vive polémique a secoué la ville du Bourget (Seine-Saint-Denis). Le maire, Jean-Baptiste Borsali (DVD), a été accusé d’avoir autorisé l’accès à la piscine municipale à un groupe de femmes, alors que l’établissement était officiellement fermé pour des raisons sanitaires, a révélé Le Parisien. Cette réouverture soulève des interrogations, notamment en raison de l’autorisation du port du burkini, en contradiction avec le règlement intérieur de la piscine.
Dimanche 6 octobre, la piscine a rouvert ses portes dans l’après-midi pour une séance réservée à l’association Femmes Relais du Bourget, alors que le taux de chlore dans l’eau avait été jugé trop élevé plus tôt dans la journée, entraînant la fermeture de l’équipement pour le public. Dès 13 heures, la piscine a accueilli cette association pour une session où « le port du burkini était autorisé », selon des échanges internes à l’association, que le quotidien a pu consulter.
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En dépit de cette décision, des femmes ont pu se baigner, suscitant l’indignation des habitants et de l’opposition municipale, lesquels dénoncent une « baignade clandestine » et un manquement à « la loi sur la laïcité ».
L’affaire a rapidement pris une tournure politique. Les opposants à Jean-Baptiste Borsali accusent le maire d’avoir fait preuve de favoritisme en autorisant une association locale, dirigée par Karima Miloudi, également adjointe au maire, à utiliser la piscine dans des conditions jugées risquées.
D’autres élus ont également dénoncé l’autorisation implicite du burkini, une tenue interdite par le règlement intérieur de la piscine, qui s’applique aussi bien pour les créneaux publics que pour les associations.
Les arrêtés municipaux "anti-burkini" : un risque juridique
En août 2016, le maire de Villeneuve-Loubet a été le premier à prendre un arrêté municipal "anti-burkini" qui a d'abord été validé par le Tribunal administratif de Nice.
L’avocat de la Ligue des Droits de l’Homme, Maître Patrick Spinosi rappelle : « N’en déplaise à certaines communes, l’état de notre droit sur la question n’a pas vocation à changer. Le maire, appuyé par son conseil municipal et les services de police est investi des pouvoirs de police sur le territoire de sa commune.
Toutefois, il est important de noter que tous les arrêtés municipaux pris à l’encontre de ces tenus de bain, au titre qu’ils représentent une menace de trouble à l’ordre public, ont été systématiquement annulés. Le défenseur des droits dans une décision de décembre 2018 a estimé que « L’interdiction [du burkini] est constitutive d’une discrimination à l’égard du genre et de la religion et d’une violation de la convention européenne des droits de l’homme.